张瑜系华创证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛成员
事项
财政部、税务总局7月28日对外发布公告，明确将调整煤炭、矿山、油气、建材、电力等能源资源行业企业城镇土地使用税政策。
主要观点
一、税种介绍：小税种的三个小知识
城镇土地使用税属于小税种（2025年2551亿，占税收收入1.4%），在具体展开分析和测算前，有必要先做几点背景介绍：
（一）什么是城镇土地使用税？我国在土地保有环节征收的唯一税种
根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（下称“暂行条例”），城镇土地使用税是对城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收的一种税。
（二）税额是多少？每年每平米0.6元~30元，各地可在幅度内自主分级确定（详见正文）
（三）是中央税还是地方税？地方税
2025年地方本级收入12.2万亿，城镇土地使用税占比=2551/122082=约2.1%；和2025年前三大地方税比较，相当于房产税的48.9%（注：并非社会各界普遍关注、尚未正式开征的房地产税，房产税是1986年开始征收的传统税种，主要是对经营性房产征收的税收，居民个人的非经营性房产不用缴纳房产税）、契税的57.5%、土地增值税的62.2%。
二、政策要点：是征税范围扩大吗？不是，是近40年优惠政策的取消
（一）政策发布前：能源资源行业部分税收优惠已实施近40年
本次政策发布前，对煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业企业的厂区、办公和生活用地征收城镇土地使用税，但对这些行业的采矿场、矸石山等直接生产经营用地，以及厂区外公路、炸药库安全区等其他用地免征城镇土地使用税。
而这些免税政策有的已实施近40年——彼时能源资源行业是瓶颈产业，产品实行计划定价、企业占地面积大，需要国家扶持；当前能源资源行业今非昔比，优惠政策长期实施带来的土地利用效率偏低、影响税收公平等负面效应凸显。
（二）政策发布后：部分主要生产经营用地恢复征收，公益性、安全保障性质、重大基础设施用地仍免税
本次政策发布后，上述能源资源行业的用地被分为三类：
1、厂区、办公和生活用地——继续征收；
2、厂区、办公和生活用地以外，具有公益性、安全保障性质以及重大基础设施用地——继续免征；
3、上述两类以外的其他部分主要生产经营用地——恢复征收（2026年9月1日~2027年8月31日为过渡期，减半征收；2027年9月1日起全额征收）。
三、财政增收测算：年内增量约50~220亿，中值占2025年城镇土地使用税约5.3%；全额征收年增量约300~1330亿，中值占2025年城镇土地使用税约31.9%（偏上限测算，实际规模或显著低于上限和中值）
（一）测算说明
1、增收=恢复征收面积*税额，测算恢复征收面积后对应不同年份税额，可得不同年份增收。
2、恢复征收面积与税额取静态值，不考虑矿区扩张/收缩及税额调整。
3、对于恢复征收面积，难以剔除继续免征的公益性用地等，为偏上限测算。
4、对于恢复征收面积，不考虑矿区等可能存在于非城市、县城、建制镇及工矿区范围内的偏远地区（不适用城镇土地使用税），为偏上限测算。
5、对于恢复征收面积，五大能源资源行业按数据可得性分为两类：
1）A类：煤炭、矿山、建材恢复征收面积，较为明确，约244.24亿平方米：按第三次全国国土调查工作分类地类认定细则和自然资源部《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），煤炭、矿山、建材的生产用地对应采矿用地（不含已征收的厂区、办公和生活用地）；根据2021年自然资源部发布的第三次全国国土调查主要数据公报，全国采矿用地为244.24万公顷。
2）B类：油气、电力恢复征收面积，无明确对应，仅做大致增收量级的近似假设。
6、对于A类，税额统一按全国工矿区法定税额下限~代表性矿区（鄂尔多斯）税额为上限做区间测算，为0.6元/平方米~4.8元/平方米：鄂尔多斯是全国煤炭产量第一的地级市，根据鄂尔多斯市城镇土地使用税税额标准调整方案，7个具名矿区应税土地单位税额标准均为4.8元/平方米，为资源型城市大型矿区实际执行的较高税额。
7、对于B类，保守假设旧政策下油气、电力免征的配套用地规模不超过已征的厂区主体用地（为大致量级假设：2015年油气已大幅收窄免税范围，电力因灰场占地或偏大，不确定性相对更强），对应税务年鉴分产业分税种数据中的石油和天然气开采业和电力、热力生产和供应业城镇土地使用税，2024年共52+103=155亿，作为B类行业增收的近似值。
（二）总量增收测算（中值）：2026年136亿→2027年543亿→2028年814亿（详见正文）
（三）分省增收测算：TOP5省占近5成——内蒙、山东、新疆、河北、青海；地方财政自给率百分比提升TOP5：青海、内蒙、新疆、山西、山东
受数据可得性所限，仅考虑A类行业（煤炭、矿山、建材），统一按全额增收的年增量中值测算：
1、绝对规模看，TOP5省增收共324亿，占全国A类行业（煤炭、矿山、建材）增收49.2%：内蒙82亿、山东74亿、新疆67亿、河北52亿、青海50亿。
2、相对规模看，分子采用测算的各省增收，分母分别采用各省2025年城镇土地使用税和一般公共预算支出，分别衡量本次政策调整后：
1）各省城镇土地使用税增幅TOP5（剔除离群值西藏）:青海498%（现有城镇土地使用税基数较小）、新疆92%、山西82%、内蒙76%、云南57%。
2）各省地方财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）百分比提升TOP5：青海2.3个百分点、内蒙1.2个百分点、新疆1个百分点、山西0.6个百分点、山东0.6个百分点。
四、政策信号理解：税收“两条腿”发力统一大市场、宏观税负合理化、或是地方附加税落地前奏
（一）规范税收优惠+强化优惠适用“两条腿”发力统一大市场
7月28日“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会上，国家税务总局副局长王道树在介绍税务部门推进建设全国统一大市场的重点方面“进一步加强税收政策统一适用管理，加力推进防范政策性洼地”中提到，一是加力推动规范税收优惠政策、二是强化税收优惠政策适用管理。
对城镇土地使用税而言，本次政策调整属于规范税收优惠政策（将部分行业近40年的税收优惠取消）；
而近期税务总局公布规范房产税、城镇土地使用税（“房土两税”）优惠政策适用管理典型案例，则属于强化税收优惠政策适用管理：6家企业因违规享受“房土两税”相关优惠政策而补缴相关税收及滞纳金，国税总局解释为“进一步引导企业正确适用房产税、城镇土地使用税优惠政策”。
（二）宏观税负合理化——和出口退税、电池消费税的共同信号
2013年中央首次提出“稳定宏观税负”，为激发市场活力，2016年中央进一步提出“降低宏观税负”，此后迎来多年大规模减税降费政策，2025年二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“保持合理的宏观税负水平”（详见、）。
（三）或是地方附加税落地前奏——较出口退税、电池消费税的额外信号
出口退税、消费税是中央税，而城镇土地使用税是地方税，增收能直接增强地方自主财力、提升地方财政自给率。同时呼应了2025年底中央经济工作会议首次提及的“重视解决地方财政困难”以及近期财政部专门回应的“2026年一季度所有省份财政自给率均低于100%，无一省份实现财政自平衡”（详见）；或是地方附加税落地的前奏：2026年3月《财政部2025年法治政府建设年度报告》首次提出“做好地方附加税法制定工作”。
风险提示：测算考虑不全面：如恢复征收面积与税额取静态值、不考虑未来矿区扩张/收缩及税额调整；对于恢复征收面积，难以剔除继续免征的公益性用地等，为偏上限测算；不考虑矿区等可能存在于非城市、县城、建制镇及工矿区范围内的偏远地区（不适用城镇土地使用税），为偏上限测算；油气、电力恢复征收面积，无明确对应，仅做大致增收量级的近似假设等；公告细节仍待披露，城镇土地使用税改革不及预期。
报告目录
报告正文
一、税种介绍：小税种的三个小知识
（一）什么是城镇土地使用税？我国在土地保有环节征收的唯一税种
根据《中华人民共和国城镇土地使用税暂行条例》（下称“暂行条例”），城镇土地使用税是对城市、县城、建制镇、工矿区范围内使用土地的单位和个人，以其实际占用的土地面积为计税依据，依照规定税额计算征收的一种税。
（二）税额是多少？每年每平米0.6元~30元，各地可在幅度内自主分级确定
暂行条例规定每平方米年税额：大城市1.5元至30元；中等城市1.2元至24元；小城市0.9元至18元；县城、建制镇、工矿区0.6元至12元；具体适用税额由地方在幅度内确定，以北京为例，每平方米年税额分六级，最高的一级土地30元，最低的六级土地1.5元。
（三）是中央税还是地方税？地方税
2025年地方本级收入12.2万亿，城镇土地使用税占比=2551/122082=约2.1%；和2025年前三大地方税比较，相当于房产税的48.9%、契税的57.5%、土地增值税的62.2%。
二、政策要点：是征税范围扩大吗？不是，是近40年优惠政策的取消
本次政策调整，针对的是部分能源资源行业长期享受的税收优惠，而非扩大征税范围。具体而言：
（一）政策发布前：能源资源行业部分税收优惠已实施近40年
本次政策发布前，对煤炭、矿山、油气、建材、电力等行业企业的厂区、办公和生活用地征收城镇土地使用税，但对这些行业的采矿场、矸石山等直接生产经营用地，以及厂区外公路、炸药库安全区等其他用地免征城镇土地使用税。
而这些免税政策有的已实施近40年——彼时能源资源行业是瓶颈产业，产品实行计划定价、企业占地面积大，需要国家扶持；当前能源资源行业今非昔比，优惠政策长期实施带来的土地利用效率偏低、影响税收公平等负面效应凸显。
（二）政策发布后：部分主要生产经营用地恢复征收，公益性、安全保障性质、重大基础设施用地仍免税
本次政策发布后，上述能源资源行业的用地被分为三类：
1、厂区、办公和生活用地——继续征收；
2、厂区、办公和生活用地以外，具有公益性、安全保障性质以及重大基础设施用地——继续免征；
3、上述两类以外的其他部分主要生产经营用地——恢复征收（2026年9月1日~2027年8月31日为过渡期，减半征收；2027年9月1日起全额征收）。
三、财政增收测算：年内增量约50~220亿，中值占2025年城镇土地使用税约5.3%；全额征收年增量约300~1330亿，中值占2025年城镇土地使用税约31.9%（偏上限测算，实际规模或显著低于上限和中值）
（一）测算说明
1、增收=恢复征收面积*税额，测算恢复征收面积后对应不同年份税额，可得不同年份增收。
2、恢复征收面积与税额取静态值，不考虑矿区扩张/收缩及税额调整。
3、对于恢复征收面积，难以剔除继续免征的公益性用地等，为偏上限测算。
4、对于恢复征收面积，不考虑矿区等可能存在于非城市、县城、建制镇及工矿区范围内的偏远地区（不适用城镇土地使用税），为偏上限测算。
5、对于恢复征收面积，五大能源资源行业按数据可得性分为两类：
1）A类：煤炭、矿山、建材恢复征收面积，较为明确，约244.24亿平方米：按第三次全国国土调查工作分类地类认定细则和自然资源部《土地利用现状分类》（GB/T 21010-2017），煤炭、矿山、建材的生产用地对应采矿用地（编码0602，指“采矿、采石、采砂（沙）场，砖瓦窑等地面生产用地，排土（石）及尾矿堆放地”，不含已征收的厂区、办公和生活用地）；根据2021年自然资源部发布的第三次全国国土调查主要数据公报，全国采矿用地为244.24万公顷。
2）B类：油气、电力恢复征收面积，无明确对应，仅做大致增收量级的近似假设。
6、对于A类，税额统一按全国工矿区法定税额下限~代表性矿区（鄂尔多斯）税额为上限做区间测算，为0.6元/平方米~4.8元/平方米：鄂尔多斯是全国煤炭产量第一的地级市，根据鄂尔多斯市城镇土地使用税税额标准调整方案，7个具名矿区应税土地单位税额标准均为4.8元/平方米，为资源型城市大型矿区实际执行的较高税额。
7、对于B类，保守假设旧政策下油气、电力免征的配套用地规模不超过已征的厂区主体用地（为大致量级假设：2015年油气已大幅收窄免税范围，电力因灰场占地或偏大，不确定性相对更强），对应税务年鉴分产业分税种数据中的石油和天然气开采业和电力、热力生产和供应业城镇土地使用税，2024年共52+103=155亿，作为B类行业增收的近似值。
（二）总量增收测算（中值）：2026年136亿→2027年543亿→2028年814亿
根据过渡期安排，分年度看：
1、2026年（9月1日起执行，4个月减半）：
1）A类全年增收：下限=244.24亿m²*0.6元/m²*1/2*4/12=24.4亿，上限=244.24亿m²*4.8元/m²*1/2*4/12=195.4亿；
2）B类全年增收：155*1/2*4/12=25.8亿；
3）A类+B类全年增收：下限=24.4+25.8=50.2亿，上限=195.4+25.8=221.2亿，中值=（50.2+221.2）/2=135.7亿
2、2027年（1-8月减半，9-12月全额）：
1）A类全年增收：下限=244.24亿m²*0.6元/m²*1/2*8/12+244.24亿m²*0.6元/m²*4/12=48.8+48.8=97.7亿，上限=244.24亿m²*4.8元/m²*1/2*8/12+244.24亿m²*4.8元/m²*4/12=390.8+390.8=781.6亿；
2）B类全年增收：155*1/2*8/12+155*4/12=51.7+51.7=103.3亿；
3）A类+B类全年增收：下限=97.7+103.3=201亿，上限=781.6+103.3=884.9亿，中值=（201+884.9）/2=543亿。
3、2028年及以后（全额征收）：
1）A类全年增收：下限=244.24亿m²*0.6元/m²=146.5亿，上限=244.24亿m²*4.8元/m²=1172.4亿；
2）B类全年增收：155亿；
3）A类+B类全年增收：下限=146.5+155=301.5亿，上限=1172.4+155=1327.4亿，中值=（301.5+1327.4）/2=814亿。
（三）分省增收测算：TOP5省占近5成——内蒙、山东、新疆、河北、青海；地方财政自给率百分比提升TOP5：青海、内蒙、新疆、山西、山东
受数据可得性所限，仅考虑A类行业（煤炭、矿山、建材），统一按全额增收的年增量中值测算：
1、绝对规模看，TOP5省增收共324亿，占全国A类行业（煤炭、矿山、建材）增收49.2%：内蒙82亿、山东74亿、新疆67亿、河北52亿、青海50亿。
2、相对规模看，分子采用测算的各省增收，分母分别采用各省2025年城镇土地使用税和一般公共预算支出，分别衡量本次政策调整后：
1）各省城镇土地使用税增幅TOP5（剔除离群值西藏）:青海498%（现有城镇土地使用税基数较小）、新疆92%、山西82%、内蒙76%、云南57%。
2）各省地方财政自给率（一般公共预算收入/一般公共预算支出）百分比提升TOP5：青海2.3个百分点、内蒙1.2个百分点、新疆1个百分点、山西0.6个百分点、山东0.6个百分点。
四、政策信号理解：税收“两条腿”发力统一大市场、宏观税负合理化、或是地方附加税的落地前奏
（一）规范税收优惠+强化优惠适用“两条腿”发力统一大市场
7月28日“开局起步‘十五五’”系列主题新闻发布会上，国家税务总局副局长王道树在介绍税务部门推进建设全国统一大市场的重点方面“进一步加强税收政策统一适用管理，加力推进防范政策性洼地”中提到，一是加力推动规范税收优惠政策、二是强化税收优惠政策适用管理。
对城镇土地使用税而言，本次政策调整属于规范税收优惠政策（将部分行业近40年的老政策税收优惠取消）；
而近期税务总局公布规范房产税、城镇土地使用税（“房土两税”）优惠政策适用管理典型案例，则属于强化税收优惠政策适用管理：6家企业因违规享受“房土两税”相关优惠政策而补缴相关税收及滞纳金，国税总局解释为“进一步引导企业正确适用房产税、城镇土地使用税优惠政策”。
（二）宏观税负合理化——和出口退税、电池消费税调整的共同信号
2013年中央首次提出“稳定宏观税负”，为激发市场活力，2016年中央进一步提出“降低宏观税负”，此后迎来多年大规模减税降费政策，2025年二十届四中全会通过了《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》，明确提出“保持合理的宏观税负水平”（详见、）。
（三）或是地方附加税落地前奏——较出口退税、电池消费税调整的额外信号
出口退税、消费税是中央税，而城镇土地使用税是地方税，增收能直接增强地方自主财力、提升地方财政自给率。同时呼应了2025年底中央经济工作会议首次提及的“重视解决地方财政困难”以及近期财政部专门回应的“2026年一季度所有省份财政自给率均低于100%，无一省份实现财政自平衡”（详见）；或是地方附加税落地前奏：2026年3月《财政部2025年法治政府建设年度报告》首次提出“做好地方附加税法制定工作”。
